网络空间全球治理范式转变

“守门人”的隐喻生动定义了超级平台在数字时代扮演的真实角色，而中美欧各国政府一系列战略、法律和政策的构建，彰显了政府作为“守门人”的守门人之积极有为的全新定位，成为关键的确定性因素。政府正在重构整个网络空间的治理机制和秩序逻辑，这成为互联网诞生以来网络空间全球治理进程最大的变量。政府角色转变体现的是政府权威的合法性确立与政治秩序的建立过程，变革的底层逻辑是人类社会信息传播机制变革与范式的转变。尽管政府的强势主导有其必然性与必要性，是大势所趋。但是，政府如何化身为数字时代人类安身立命的“定海神针”，重塑“以人民为中心”的新秩序，以及各国政府如何定位、如何作为，仍然面临历史性选择。

导语：政府强势回归，

重构网络空间新秩序

党的二十大报告中，“人民”是贯穿始终的一条主线。坚持人民至上，以人民为中心，既是初心，也是方向。过去30年主要以资本驱动的互联网发展和治理模式，面临根本性的范式转变。通过数字技术造福人类，通过互联网让生活更美好，是互联网的根本取向，也是互联网缔造者们始终坚守的初心。重回初心，重新理解这场结构性变革的内在逻辑，洞察全球性的趋势，是面向未来的关键。

2022年11月1日，欧盟27个成员国一致批准的《数字市场法》正式生效，该法案重构了超级平台治理的制度范式，创造性地提出了“守门人”概念。作为一个隐喻，“守门人”生动地定义了超级平台在数字时代扮演的真实角色。与此同时，中美欧各国政府几乎不约而同完成一系列相关战略、法律和政策的构建，则彰显了政府作为“守门人”的守门人的全新定位，这预示着全球网络治理和数字时代社会治理范式的根本性转向。

围绕互联网和网络治理，以技术决定论为基础的自由主义和以政府作为国家主权当然垄断者的国家主义，始终是争论中“热闹”的两端。事实上，实践中的真实状况则更加灵活、多样且多边。为应对互联网技术发展带来的社会、国家和国际秩序日益增长的动荡和不确定性，各国政府都在强势接管并试图主导网络治理的新进程。网络治理和社会治理的融合逐渐成为全球共同议程和新常态，这也使得主导了半个多世纪的网络治理理论与认知框架开始发生根本性转变，而这场变革的底层逻辑就是人类社会信息传播机制的变革。地缘政治、新冠肺炎疫情和平台治理风暴等力量加剧了全球互联网发展的不确定性风险。包括作为变革“始作俑者”的互联网本身，也开始遭受自身力量的冲击。

互联网诞生以来，无论是网络治理实践领域，还是学术研究层面，人们对全球网络治理的基本认知，都是以非政府主导的多利益相关方模式（多方模式）为标准，这与以政府主导的固有的国家和社会治理模式形成了鲜明对比——现实世界和网络世界仿佛两个泾渭分明的世界。网络治理的多方模式与现实世界的多边模式之间的张力，在全球新冠肺炎疫情和中美科技战等一系列难以准确预料的事件冲击下，使长期以来固有的范式面临根本性的调整。随着地缘政治强势介入，政府自上而下主导的多边机制（TD维度，图1），开始强势主导并接管了网络治理的诸多重大议程，比如5G技术、数据与隐私保护、数据跨境流动、网络安全和反垄断等。但互联网内生的自下而上的多方模式（BU维度，图1）也并未真正退场。这一系列的全球性行动背后都表征：不仅仅互联网产业，整个网络空间乃至整个人类社会，都在发生根本性的结构变化。

图1　数字时代网络社会和人类社会治理的ＢU-TD双维双模机制

随着智能时代的全面到来，以大型互联网平台单向、封闭式主导算法和数据的智能应用爆发，标志着大型互联网平台的权力控制达到巅峰。勒索软件、“信息疫情”、数据跨境流动、算法认知战等的冲击，使全球网络空间进入一个全新的剧烈动荡阶段。迄今，各种不确定性因素还没有消除的迹象。置身风暴的中心，眺望人类数字文明的未来，当下人们迫切需要解决的问题就是：在不确定的年代如何重塑确定性，如何尽快找到数字时代人类安身立命的“定海神针”。

一

政府从幕后到台前的底层脉络：

社会信息传播机制的变革

传播变则社会变。技术变革驱动着传播变革，重大的技术变革可以造就新的信息传播机制，正如互联网带来社会变革的核心正是社会信息传播机制的改变。如今，传播已经超越手段与工具，甚至超越新闻与内容，深度嵌入社会，形成“技术—传播—社会”（TCS）三者强互动、强联动、强振动的关系。传播不仅影响每个人的生存与生活方式，还成为国家和社会创新与发展的基础设施和重要动能。可以说，信息传播机制的变革，本质上反映的是社会结构的变迁。信息传播机制变革，必将导致政府角色的调整。政府在网络空间治理中的角色变化，也可以基于传播学、从社会信息传播演进的底层脉络予以解释。

过去30年，互联网带来了人类社会信息传播机制的重大变革。这场变革不仅体现在网民的数量级增长，也形成了网络传播、社交传播和智能传播三大迥然不同的传播机制，颠覆了百年来稳定的大众传播机制。包括大众传播机制在内的四种信息传播机制的此消彼长、相互博弈与联动，也成为世界各国社会与国家秩序的矛盾和冲突之源，冲击着国际和全球秩序。

20世纪90年代互联网革命爆发之前，人类社会信息传播由传统大众传播主导。内容驱动为其典型机制，其内容主要由媒体机构和专业人士生产。以传统大众传播媒介为主体，以现实空间为基础，以集中控制、相对封闭、内容相对有限为特征的，基于过程控制、有序非即时的信息传播机制，我们称之为大教堂模式（也称为大众传播范式，表1）。可以说信息传播的大教堂模式，塑造了整个工业革命以来的人类社会、经济、文化和生活层级制的基本秩序和国家基本治理机制。20世纪90年代，随着互联网商业化浪潮的开启，新的网络传播机制快速崛起。这一阶段是Web 1.0时代，依然是由网络编辑主导的一对多的内容驱动机制。随着网民数量的爆炸式增长，专业与业余人士生产的复合内容成为网络传播的主体。以美国的雅虎与美国在线，中国的新浪、搜狐、网易这三大门户网站为典型代表。网络传播依然是以自上而下、集中控制的内容驱动为主，在模式上仍然接近于大众传播。

2000年之后，随着Web 2.0崛起，大众网民开始成为主导性的内容生产者，形成了以全球一体化的、开放的数字空间为基础，以自组织、分布式、开放、内容高度冗余和混乱为特征的，基于去控制环节的、即时的信息传播机制，我们称之为大集市模式（也称为数字传播范式，表1）。尤其是21世纪前10年移动互联网的全面兴起，主流大众用户驱动的社交传播机制开始成为社会信息传播的主导机制，超越传统的大教堂模式，以美国的Facebook和Twitter，中国的博客、微博和微信为典型代表。社会主流传播机制的更替，也极大地冲击欧美等国家的社会秩序。21世纪20年代，数据的全面崛起成为互联网产业的主导性驱动力，全新的基于数据驱动的智能传播机制愈发突出，开始与社交传播机制形成联动与融合，成为互联网应用的创新前沿，同时也进一步强化了大集市模式作为社会信息传播的主导性范式。目前智能传播机制和社交传播机制还处于难解难分、相互联动的胶着阶段，两者紧密相关，但也呈现鲜明的差异。成功的社交媒体，如美国的Facebook和中国的微信，其信息传播机制的核心驱动来源于用户，用户的人际关系是信息传播的主要路径。而作为基于“算力+算法+数据”的新型传播机制，智能传播则保持在任何时候都处于“不眠”的状态。

当然，实际上的社会信息传播机制并不如学术定义那般泾渭分明，而是呈现大众传播、网络传播、社交传播和智能传播四种传播机制灵活组合、高度协同的融合联动状态。如以TikTok为代表的短视频，其内容的表现层就是高度融合了以用户为中心的社交媒体属性，在内容生产、内容筛选和内容传播的底层，通过大数据的用户画像和算法机制，将智能作为传播的核心驱动力。而社交媒体，由于社交机器人以及更多算法应用的介入，也呈现一定程度的智能化特征。智能传播的强势崛起、新旧机制此消彼长、旧有范式逐渐被取代的格局是大势所趋。总之，只有深刻把握从大众传播到数字传播范式转变的大趋势，才能更好地洞察互联网社会变革的趋势及其对社会的影响与冲击。

互联网技术的演进以及世界各国主流大众接入互联网，不仅对信息传播、沟通、社交与娱乐产生全面的影响，更深刻改变经济、文化乃至政治，冲击社会秩序、国家秩序和国际秩序。多方模式的网络空间治理不仅无法继续维持互联网本身的秩序，对互联网带来的社会失序也无能为力。同时，互联网发展造成的贫富分化和财富集中、数字技术驱动的超级平台的垄断，已经成为国家的重大挑战。公共权力的产生是为了维护社会公共秩序，促进社会公共利益。以实现公共利益为目的的公共权力来自人民。在这种背景下，政府作为公权力的合法拥有者，“以人民为中心”，以公共利益为目的，责无旁贷。政府从幕后走到台前，既是其当然的使命所在，也是其维护数字时代合法性的关键。政府在遭遇互联网冲击的同时，也可成为应对这场冲击的“排头兵”。

二

网络空间全球治理挑战呼唤

新的治理范式

互联网是以美国为核心的欧美现代科学与技术的产物，受到与生俱来的西方社会、政治与文化的深刻影响。尤其是从20世纪60年代到21世纪初，欧美主导了互联网的发生、发展与治理。因此，政府在网络空间扮演的角色及其发挥的作用，与欧美的政府职能的观念和思想密不可分。所以，在21世纪10年代之前，全球网络空间治理主流的思想和治理机制认为，政府应该尽可能不直接参与网络空间治理。这种“去政府化”的理念，既富有历史传统，与互联网早期文化和价值观相吻合，也具有强大的现实基础，得到各方支持。可以说，网络空间天生带有“去政府化”的基因。

（一）网络空间“去政府化”的历史基因

政府职能是行政主体作为国家管理的执法机关，在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。尽管围绕政府职能各方和各国的理念不尽相同、争议颇多，但其核心思想依然具有很强的代表性和普遍性。两百多年前，亚当·斯密将市场机制作为调节社会资源和经济发展的最有效方式，并将政府角色定位为“守夜人”，确立了自然自由体系下政府职能的基本思想。有限政府理论即是为了遏制公共权力向专制权力发展的趋势，避免对个人自由和权利构成侵犯的形成，提出了“政府是一种必要的恶”，必须要对其加以限制，“管得最少的政府，就是最好的政府”等论断。

具体到互联网，小政府、无政府理念延伸形成了多种主张。意识形态、文化和商业实践有助于解释对网络空间和政府在其中扮演的角色的初步理解。互联网的设计者和理论家建立网络的同时也表达了他们的价值观，即互联网是开放的、无等级的，以及无政府主义的。凯文·凯利（Kevin Kelly）、霍华德·莱因戈尔德（Howard Rheingold）和约翰·佩里·巴洛（John Perry Barlow）等理论家将新的数字网络技术视为一种新的社区和新方法，使组织扁平化、非层级化和集体化，要用一个自组织的社区来取代政府的某些领域。约翰·巴洛（John P. Barlow）在《赛博空间独立宣言》（1996）中描述了一个无政府的数字伊甸园；唐纳·哈洛威（Donna Haraway）将网络空间视为探索解放、赋权和超越肉体征服概念的媒介，它预示着一个自由主义的未来，一个摆脱政府控制的自由表达的未来；网络治理专家弥尔顿·穆勒（Milton L. Mueller）在2010年出版的《网络与国家》（Networks and States: The Global Politics of Internet Governance）中对政府在网络空间的角色作出了系统和专业的阐释。2019年，穆勒在其发表的《反对网络空间主权》（Against Sovereignty in Cyberspace）一文中，仍然坚持认为试图将主权应用于网络空间治理的行为不仅不适合该领域，而且威胁到私营部门现有的跨国治理机构。

长期以来，政府一直在网络空间中扮演着一个矛盾和纠结的角色，体现为其具有边缘性和主导性。以往拒绝政府主导的主要支撑建立在传统政府机构官僚特征对互联网技术创新活力的破坏之上。随着后现代技术社群主导网络空间的早期发展，它们主要从技术层面处理标准制定问题，保障互联网在全球的运行。网络空间的先驱和思想家将网络空间想象成一个由私人行动主导和塑造的全球公共空间而淡化了政府的作用。他们认为在没有国家干预的情况下，自组织的互联网社区会自然而然地产生“社会契约”。

20世纪90年代初，美国联邦政府向私人活动开放由政府控制的网络，对互联网治理产生了深远影响。这一举措被认为是由冷战期间的市场经济决定，在许多工业化国家放松管制的趋势下得到加强。美国有意识地决定尽量减少政府的作用，因为“私营部门的行动比政府控制更可取”。在全球化进程中，国家概念和国家政策的有效性受到冲击，并严重影响了决策者、技术爱好者和互联网社区对互联网治理的看法。在放松管制的高潮期间，互联网的商业化达到顶峰。在互联网政策的一般原则中，政府的作用是提供一个最低限度、可预测的法律和监管环境。其中，最典型的体现就是主导互联网全球关键基础与核心资源的互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）架构。政府代表组成政府咨询委员会（GAC），只能向ICANN理事会提供咨询意见，而且这些意见不具约束力。对政府角色的排斥成为ICANN机制的关键所在，也是整个互联网技术社群的关键“共识”之一。而这种“去政府”的理念和机制，直接奠定了互联网创新的多利益相关方模式治理机制，也因此形成了与政府主导的传统治理模式不同的治理机制，而这种多方模式的合法性，很大程度上建立在互联网半个世纪的有效运行和成功持续发展的基础之上。互联网社群排斥政府，并不是说政府“无能”，而恰恰是对政府强大能力的担忧，担心政府介入网络空间治理对互联网发展产生颠覆性的影响，尤其是对互联网创新的破坏。

（二）政府主导网络空间：不确定性中的确定性

过去曾经由科学共同体、技术社群、商业力量等主导的网络空间全球治理，尤其是曾经在意识形态和治理实践中占据主导性地位的多方模式，在现实日益严峻的挑战面前，越来越力不从心。尤其时至今日，全球大型数字平台的兴起，多方模式主导的网络空间全球治理开始面临全新挑战。这种挑战源于面对当今世界多层次内容驱动、全民用户驱动和数据算法驱动的新的复杂信息传播格局，诸多新的矛盾、威胁和冲突全面爆发。不同发展程度和不同制度的国家都面临同样的困境，包括但不限于以下方面：（1）多方模式的单向主导已经无力维护数字新时代的秩序；（2）网络空间的诸多失序现象开始严重冲击现实社会的安全与稳定；（3）多方模式迄今难以建立起真正行之有效并具有约束力和执行力的全球协作机制。

约瑟夫·奈（Joseph Nye）在2022年1-2月号美国《外交事务》杂志刊发的《网络无政府状态的终结？——如何建立新的数字秩序》（The End of Cyber Anarchy? How to Build a New Digital Order）一文中提出“无政府的网络空间很难有重建秩序的希望”，“一幅已然失控的网络世界图景”其危险的“影响边界也已从网络空间自身弥散开去，延展到经济运转、地缘政治、民主社会以及战争与和平这类基本问题”。约瑟夫·奈无疑抓住了这场变革的本质，颇有1989年弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）在《国家利益》夏季号上发表《历史的终结》之气势。

关于网络空间监管的正式讨论始于21世纪初期。网络空间治理内容从技术层面向经济、社会层面的公共政策和安全领域扩展，逐渐形成多层次、多元化、全方位的治理体系，治理机制由技术专家主导的非政府机构转向传统的政府间国际组织和平台渗透。传统政府监管的必要性是基于安全、商业和执法的理由进行辩护。多国政府日益将网络空间视为威胁、不安全和不稳定的来源。在涉及国家监管的情况下，存在着不同的政府角色概念。特别是自2009年以来，对网络空间相关问题的讨论主要集中于主权（sovereignty）与网络安全之间的关系。网络空间治理的难点之一是如何突出网络空间中行政权力的存在。这种存在必须被尽可能多的不同行动者感知和认可。伴随着更加多源的攻击出现于网络空间，主权在网络安全中的角色问题被激烈地争论，政府或主权国家的角色和定位问题再次被聚焦。

9·11事件不仅成为美国和世界秩序的转折点，也是网络空间的转折点。随着互联网成为国家安全的重要组成部分，有关主权和政府在网络空间中的作用的主张变得越来越重要。特别是当互联网成为一个重要的全球基础设施，安全问题使政府的介入顺理成章。尽管互联网从来都不是以安全为目的而设计的。2007年4月至5月，针对爱沙尼亚政府、电子服务和金融部门的DoS和DDoS攻击，成为“政府深入监管”议程讨论的催化剂。这一事件让国际社会看到依赖信息和通信技术的国家的脆弱性，特别是邻国政府的介入，也使国家间的紧张局势第一次转移到一个全新的行动领域。国家在网络空间发起的攻击性活动的增加，促使人们呼吁在多个渠道建立一个安全和稳定的网络空间。美国对界定政府在捍卫网络空间和保护国家关键基础设施方面的角色上也一直处于斗争和持续的内部分歧中。然而，涉及网络空间的问题，无论是网络攻击还是“信息疫情”，或是勒索软件和平台垄断，如果缺乏各国政府强有力的治理和主导，各种风险和问题就难以真正有效解决。因为政府的本质是公权力，无论是在现实中还是网络中，都是人类社会建章立制和制度维护的主体。

正是政府机制的“失灵”现象成就了“功劳卓著”的多方模式，成就了互联网的今天。而如今，时过境迁，正是多方模式“独木难撑”的“失灵”，造就作为“守门人”的守门人的政府已是大势所趋。传统利益机制的失衡导致互联网巨头主导的单向度利益最大化的严重后果。政府作为社会利益的集合体得以重构网络空间的利益平衡机制；作为公权力的集合体得以保证法律制度与治理机制的合法性和有效性。更重要的是，政府还需思考如何驾驭网络空间颠覆性的力量、如何有效维护网络空间规则和秩序。

三

政府回归的现实驱动力和内在逻辑：

安全与发展的失衡

如果网络空间保持着有序的发展，那么政府的上手状态则不会被视为一个问题，然而，一旦出现问题，政府就转变成了在手状态。近三十年，围绕网络空间治理的政府角色问题，由不同国家互联网发展“不同凉热”造成的各种冲突，开始发生戏剧性的变化。随着全球网民普及率达三分之二，全球一体化的互联网信息传播机制初步形成，世界各国应对互联网的深层次逻辑开始逐渐走向趋同。政府必须更加积极有为，作为“守门人”的守门人来主导网络治理和社会治理的全面融合。

（一）政府的上手与在手

通过对网络空间的架构进行监管，政府使网络空间中的行为变得更具监管性。从杰克·金史密斯（Jack L. Goldsmith）在《反对网络无政府状态》（Against Cyberanarchy）中对关于国家监管互联网可行性和合法性常见迷思的驳斥，到2006年劳伦斯·莱斯格（Lawrence Lessig）提出“代码即法律”（Code is Law）的网络空间可规制性，数字自由主义者对互联网走向控制架构的方式视而不见，而美国正是推动互联网架构从自由架构向控制架构转变的领导者。这种转变以间接的方式进行，具有隐蔽性，即政府会通过与其他机构合作，使其与自身的目的相一致。在网络空间，政府不仅可以间接地进行监管，以推进政府的特定实质性目标，它还能改变网络空间的可调节性。除了这种隐匿的底层控制，互联网根服务器的绝对控制权问题，网络监控和网络窃密等攻击性行为泛滥，以及在网络空间的国家间冲突中使用司法手段，使法律沦为解决使用武力合法性的工具，互联网始终为外部控制留有“接口”。从某种意义上说，政府是一种集体行动的机制。工业时代的来临催促着政府的重塑。19世纪中后期，技术开始进入国家视野，与治理相结合，逐渐形成一种技术治理范式。从绩效管理，到行政发包制，再到项目制……管理技术（“技法”意义上的技术）作为承载科学、理性、规范的机制，内嵌于政府组织结构、政府过程与行政活动之中，促进政府治理理念与方法更新换代。在经济不断变化、全球竞争激烈、信息和通信技术复杂的世界，一种非意识形态（区别于自20世纪70年代兴起的“新自由主义”意识形态）的“重塑政府”需求再一次到来。如David E Osborne所言，20世纪90年代，我们迫切需要政府，一个更好的、更具创业精神的政府及其治理。“治理是集体解决问题的行为，政府则是我们使用的工具。”信息系统变革一直是政府所有组织变革的重要组成部分。从办公自动化系统，到数字政务平台，再到城市大脑……信息技术（“装置”意义上的技术）的出现使信息时代的政府改革被视为一项新的活动，实现由“不可为”到“可为之”的能力跃升。政府的技术偏好与政府能力/国家能力的数字化转型，令其自身接入互联网外部控制“接口”具有可操作性。

从另一个层面而言，后现代的乌托邦是无政府主义的乌托邦，具有后现代性特征的放松管制似乎依靠着以秩序和创造为代表的现代性口号而存在，它一边幻想着自由市场的自然秩序，一边憧憬着“技术修复”的无限能力。自然秩序的偶然将确定性投注于对自由市场的信心，所以市场原教旨主义者和硅谷企业家认为，只有商业才能推动创新和技术改造，在数字时代，政府几乎没有发挥作用的空间，数字经济已经与模拟经济及作为其守护者的国家发生脱节。而对技术能力的憧憬，也为政府重获主导权扫清障碍——“立法者无法想象一个没有立法却有序的世界”。面对庞大的网络和规模经济，以及互联网平台的垄断问题，政府被要求制定和执行数字行业政策，确保市场竞争和有效监管、基础设施安全、政府数据开放，以及保护数据隐私和网络安全。

所有问题的核心最终归结为一个终极拷问：数字时代的“定海神针”究竟在何处？约瑟夫·奈给出的答案是政府。政府角色的转变不仅顺应了人类发展进程的现实需要，也与社会信息传播机制、互联网技术演进历程，以及技术影响社会的严重程度密切相关。可以说，互联网重要性的历史性提升，恰恰是政府重回舞台中心的根源。

网络空间全球治理的范式已经从科学共同体和商业力量转向政府（见表2）。20世纪90年代互联网商业化之前，其与早期军方支持的科研项目和科研院所领域内的应用相关，缔造互联网和推动互联网的科学家、工程师和相关人员构成的科学共同体，完全主导着互联网的治理进程。如斯蒂芬·沃尔夫（Stephen Wolff）在口述历史的访谈中提及，在这一阶段，互联网不仅没有受到美国政府重视，事实上，它也没有进入主流企业的视野。直到互联网进入商业化阶段后，它才迅速成为政府和商界的明星。从克林顿政府开始，互联网成为美国政府重要的议程之一。此时政府的介入相对节制，作为克林顿总统的科技顾问，伊拉·马格齐纳（Ira Magaziner）是美国政府操盘互联网管理的关键人物，他主张对互联网采取一种市场驱动的方式，应避免过分规制。他在1998年麻省理工学院举行的民主与数字媒体会议上发表名为“民主与网络空间：第一原则”的演讲中提出，网络空间的第一原则——一个由私人行动者而不是政府领导的环境或世界。时任副总统戈尔的科技顾问迈克尔·尼尔森（Michael Nelson）回忆，当年美国政府的战略思维和政策举措比新技术和业界领先了3至5年，比其他国家也领先3到5年。但是，政府并不去做任何计划和规划，政府具有远见，主要为发展创造条件，消除各种阻碍竞争的制度，营造更好的开放和公平竞争环境，而具体都让市场去决定。20世纪90年代后期进入全球化阶段之后，互联网才开始逐渐成为大多数政府的关注焦点。曼纽尔·卡斯特在《网络星河：对互联网、商业和社会的反思》中指出，一个建立在商业化和监管基础上的新架构正在形成，并且正成为“主要的控制工具，使实施传统国家权力形式的规制和管控成为可能”。学术共同体迄今依然在互联网底层的技术标准和关键资源层面占据主导性的作用。但是，在互联网应用以及互联网所触及的社会、经济、文化等层面，它们却一直在抵抗着来自商业和政府力量的挤压。

人类现代社会被诸多基础设施定义，而互联网作为最重要的基础设施凸显其中。虚拟的网络，事实上建立在不可分割的庞大复杂的数字基础设施之上。在“无形的网络”视角下，政府作为巨大的社会背景往往被人忽视。但是，在庞大而实在的基础设施面前，作为公共物品守门人的政府，始终是巨大的存在。今天，无论是从理论与实践还是从现实与理想的角度，政府对网络空间的主导，已成既定事实，且不可逆转。互联网发展到今天，只有政府才能驾驭全局。然而，政府主导后所面临的问题与挑战依然严峻。依靠政府单向度主导的传统模式依旧“孤掌难鸣”。根植于互联网的自下而上的多利益相关方力量，仍然是互联网天然的有机组成部分。

（二）政府依然是数字时代社会秩序的主导者

各国政府，尤其是世界主要大国的政府，已具强势重导网络空间之势，并发出明确清晰的信号：主导工业时代的政府，依然是数字时代社会秩序的主导者，是人类安身立命的“定海神针”。当然，自下而上的多利益相关方力量并没有退潮，还是数字时代的重要力量。事实上，自上而下与自下而上两大力量的博弈与协调，始终贯穿于整个互联网发展的历史之中。直面现实和未来的挑战，需要我们重新认识这两大力量和两种机制的本质及其关系，面向数字时代的新的理解框架和理论体系亟待构建。

政府角色与秩序的建立或崩塌紧密相连。一方面，西方主流政治学从人类社会自然状态的假设出发，通过演绎的路径论证了政治秩序的合法性。政治的关键是稳定的社会秩序，而政府就是这种秩序的外化。从亚里士多德所认为的“人生来就是政治的动物，其国家之起源……人类顺其自然发展而形成共同体，就是国家”，到以霍布斯、卢梭、洛克等为代表的西方政治思想的主流观念认为，国家是共同协议也就是契约关系的产物。社会文明进入国家形态，公权力的最高表现形式就是国家及其意志，抑或黑格尔的国家观把国家视为伦理理念的现实性，即“客观自由（即普遍的实体性意志）与主观自由（即个人知识和他追求特殊目的之意志）两者的统一”。简言之，国家“普遍意志”与个别“自我意志”相互内化而实现统一。不管哪一种观点，国家的起源及其基本使命，始终是借助公权力将各种冲突控制在秩序之内。另一方面，政府职责是收缩还是扩张与空间紧密联系。亨利·列斐伏尔和米歇尔·福柯共同宣布了一个空间时代的来临。列斐伏尔呈现了一种社会秩序的空间化，一种抽象空间的统治“哪里有空间，哪里就有存在”；福柯则将空间视为任何权力运作的关键基础，一种空间规训。如今，各种权力仍然不断地向网络空间聚集，网络空间不仅成为国家间竞争的新舞台，还充斥着一系列关于价值观和利益、规范和理念的竞争。特别是从约瑟夫·奈对信息技术发展所导致的传统权力分散化的分析，到亚当·西格尔（Adam Segal）的由黑客掌控的全球网络空间论断，网络空间的国际秩序问题成为各国关注的焦点，特别是在所谓的后自由主义国际秩序时代，新兴大国和传统西方大国都要求在网络治理中获得更多的代表性和权力。

政治、知识与财富作为三种重要的权力来源，从互联网到超级平台的崛起，原有权力结构正在遭受巨大冲击，并引发新旧权力之间的博弈，如价值观冲突、行为体之间的博弈等。随着治理主体的多元化和异质化，多方制度框架使得行为体之间的矛盾和冲突愈加复杂化，不仅存在不同类型行为体之间的矛盾，而且引入了国家之间的竞争和冲突。在经济和国家安全层面，与网络空间相关的冲突又体现了对传统国际规则的冲击。政府的诞生与扩张，既是对秩序的公共品缺失的回应——当需要秩序而不能获得秩序，就具备了政府诞生与扩张的动力，也是对空间中权力空置的回应——当存在新的空间而缺乏权力主体，就具备了政府诞生与扩张的动力。

从认为网络治理应该由政府和联合国机制主导，并在ITU和联合国层面对美国政府垄断互联网资源发起挑战，到深度参与ICANN组建，历经2003年和2005年由联合国主导的两次信息社会世界峰会（WISI），欧洲对网络治理的主张开始倾向于美国，即对多利益相关方模式的倡导，不认同政府介入互联网内容审查的网络主权理念。随着美国互联网企业主导整个欧洲市场，欧洲本土互联网产业竞争力及其盛极一时的通信领域开始全面衰落，欧洲在数字科技领域的主导权也转移到美国手中。以斯诺登事件为引爆点，欧洲发展和安全并举的新战略正式开启，欧盟数字市场一体化与倡导数字主权成为欧洲的主导性战略，并在全球率先开启针对美国互联网巨头的反垄断浪潮。特别是《通用数据保护条例》（GDPR）和《数字市场法案》（DMA）的出台，将美国互联网巨头定位为具有巨大公共权力的“守门人”，这一系列数字治理政策和制度的建立，更核心的启示是将政府真正确立为“守门人”的守门人。政府回到了整个全球数字治理的至高无上的中心位置。欧洲这一系列举措，不仅引领了全球数字治理的制度再造，还策动了全球性的政府掌握主导权的浪潮。也因此，欧洲从互联网和数字技术市场的相对边缘地位，重回全球关键位置。

如同主导了互联网前期“去政府化”进程一样，在新的政府主导浪潮中，美国政府也是一马当先，尤其是针对中国发起“科技战”。中国在互联网领域的崛起，无论是网民规模，还是产业发展，都直接动摇了互联网有史以来美国绝对主导的垄断地位。这一霸权失落无疑是美国政府强势回归，并且采取科技战、“净网行动”、“Chip 4”半导体联盟、“互联网未来宣言”等一系列背离初衷的“过激”举措的根源。美国政府将数字科技政治化、武器化，成为地缘政治的“火药桶”。2022年4月4日，美国国务院宣布成立其第一个网络空间和数字政策局（Cyberspace and Digital Policy，CDP），重点关注国家网络安全、信息经济发展和数字技术三大领域。该机构的使命是：“网络空间和数字政策局领导和协调国务院在网络空间和数字外交方面的工作，以鼓励负责任的国家在网络空间行为，并推进保护互联网基础设施的完整性和安全性、服务于美国利益、促进竞争力和维护民主价值观。”最近几年越来越多的证据表明，网络安全和数字政策对美国国家安全至关重要。美国国务卿布林肯在揭幕仪式上表示，“我们正处于一场围绕决定我们数字未来的规则、基础设施和标准的竞赛”，昭示着美国政府对互联网和网络空间的介入提升到全新的高度和力度。

从联合国秘书长古特雷斯在2019年第14届联合国互联网治理论坛（IGF）上指出当今网络治理的无序现状，“数字合作路线图”的公布，政府专家组（GGE）和开放成员工作组（Open-ended Working Group，OEWG）形成的联合国网络空间治理的两个并行机制，到ITU、WSIS和IGF等进行的机制改革，联合国在网络治理中的角色被重新强调。古特雷斯在2022年1月21日举行的联合国大会上阐述2022年工作优先事项时提出，“我们面临着一场‘五级警报的全球火灾’（5-alarm global fire），需要所有国家全力动员”。网络空间的无法治状态就是这五级警报之一。古特雷斯警告说，虽然技术为人类提供了非凡的可能性，但“日益加剧的数字领域混乱正在让最具破坏性的力量受益，并剥夺普通人的机会”。数字时代，联合国也在全力回归。

四

自下而上与自上而下

双向互动的治理新格局

网络空间的起源、发展和合作精神，与政府决策以及公共支出的现实世界直接相关。网络空间与公共领域之间的关系并不能简单地理解为社会是个人的集合、政府是权力的所在地。它们之间的关键互动是通过政府战略、指导方针和法规自上而下进行的，而互联网所采取的则是自下而上的进路。政府越来越强调其在网络空间中的作用，导致了权力的重新分配，国家与其他利益相关者之间的竞争加剧。特别是国家之间的权力斗争，不仅影响私营机构和社会，还暴露出多利益相关方治理模式的不足。

（一）政府的有所为有所不为 

政府维护秩序，主要依靠暴力和权威。前者是强制的服从，后者是自愿的服从。“权力与权威是政治学的核心范畴。从政治学的角度看，权力是迫使对方服从的制度性强制力量，权威是一种使对象因信服而顺从的影响力，两者的实质性区别是强制服从和自愿服从。”显然，网络空间治理中政府重夺主导权的本质就是政府权威合法性的确立与政治秩序的建立过程。

网络空间的治理日益挑战以主权为组织原则的后威斯特伐利亚世界秩序。特别是随着越来越多的威胁跨越传统定义的物理边界，政府有效履行职责的能力变得越来越复杂。在国家对互联网影响力不断增强、各国将网络空间视为军事领域的背景下，网络空间正在或应该回到“威斯特伐利亚模式”的声音渐强。其实，早在2011年，克里斯·德姆切克（Chris C. Demchak）和彼得·多姆布朗斯基（Peter Dombrowsky）就宣布了一个“新网络威斯特伐利亚时代”的到来。

传统固有的美国利益和地缘政治视角局限了约瑟夫·奈对“网络无政府主义终结”命题的思维。他将网络空间政府的主导简单等同于美国政府对主导权的获得。核心是呼吁美国政府应该采取多层次的战略，通过强化职责和联盟，完善网络的各种规范，立足长远，构建规范，以保护美国民主这一旧玻璃房子免受互联网时代新石头的破坏。这依然停留于美国中心主义，强调了美国政府如何“恩威并施使规范运转起来”，而恰恰给出了一个方向性的错误。通过针对网络空间的一系列举措，美国展示了霸权主义如何以削弱和消除主权的名义，在全球网络空间中扩展单个国家的主权。相应地，通过“国际化”和对“多利益相关者模式”的重新解释，“弱势大国”在主权平等的原则下尽最大努力削弱和对冲扩张。显然，依靠美国政府的单一霸权来终结网络空间的无政府主义，依然是缘木求鱼。因为，当前网络空间问题的根源，来源于互联网诞生五十多年来美国政府自始至终排斥和拒绝各国政府在网络空间的实质性参与，它期望以单极霸权维护网络空间的长期繁荣。

约瑟夫·奈打破了一个神话，即将网络空间视为与现实空间截然不同的存在，但他依然没有摆脱另一个神话——与现实空间一样，网络空间并不存在一个一家独大的“世界政府”。历史早已证明，美国根本无力单独扮演全球网络空间绝对的主导者角色。人类在网络空间，依然需要建立起一个主权平等、相互尊重的世界秩序。无论大国还是小国，哪一个国家的互联网发展，都不可能依赖别的国家来推动；哪一个国家的数字治理，也不可能指望别的国家来完成。只有尊重主权，求同存异，站在人类共同福祉的高度，以文明互鉴为基础，才能一起构建数字时代共同的新秩序。事实上，在网络空间，美国政府单一霸权的梦想，依然是另一种“无政府状态”。公权力的合法性本身就昭示着各国以人民为中心的基本使命，每一个国家网络空间的“定海神针”，依然是本国政府。

从特朗普政府开始，美国政府已经事实上放弃了宣扬“政府不该主导网络治理”的主张，也开始全面转向事实上认可“网络主权”，并以2018年狙击华为为开端，针对中国开启全面“科技战”，更加激进地介入网络治理。彰显政府主导性地位的“网络主权”概念，此前主要由中国与俄罗斯等推动。而此时，欧洲对于网络主权、数据主权和信息主权等已经形成体系，通过欧盟数字化战略和GDPR等构建一系列的政策制度，并成为全球数字时代制度构建的高地和世界各国制度建设的最佳参考和样板。

（二）政府角色的新定位：作为“守门人”的守门人

从Rory Van Loo最早将平台称为“新守门人”，以描述行政机构如何令平台“履行公共监管机构的职责”开始，Eli Pariser在媒体层面强调了平台作为“守门人”对新闻和信息编辑控制，而取代传统媒体的“旧守门人”角色。不止于信息的获取和提供，平台作为“守门人”的权力更多集中在如数据等关键资源的控制上。欧盟《数字市场法案》为控制数据和平台访问的门户网络公司制定了规则。这是网络治理重要的制度创新，核心就是将市场市值超过750亿欧元、在欧年销售额达75亿欧元、拥有4500万最终活跃用户以及上万家企业用户的互联网巨头称为“守门人”。认可这些巨头具有市场和公共利益“守门人”的垄断性权力，但预设了一系列的合规标准，第一次为狂飙突进的互联网巨头套上了辔头。而这项法案最大的历史性影响，就是赋予这些互联网超级巨头“守门人”的“荣耀”和约束背后，彰显了一个隐含的全新主张：政府更是“守门人”背后真正的守门人。作为“守门人”的守门人，政府在网络空间的地位和角色得到了前所未有的确认，从相对幕后的定位，走向舞台中央。

正如清华大学教授李星所言：“和很多工程系统不同，互联网并没有设计蓝图，也不是个别天才人物想出来的，而是全世界千万名计算机和电子工程科学家和工程师在实践中试错，演进而来的。”政府在网络治理中的角色问题，长期以来都首先是实践问题，而不是理论问题。实践先行，无疑是互联网成功的首要因素。但是，互联网到了今天，再也无法像早期那样可以继续自由探索，尤其是商业层面，不能再无序扩张。

追求效率而导致市场失灵与追求公平而跌落福利陷阱，令人们意识到，“现实的选择实际上是在不完善的市场和不完善的政府之中以及在二者的各种结合之中进行的”。这进而令关于政府应然职责的讨论逐渐成为主流。例如，有效政府理论（effective government）主张，应科学划定政府边界，提升政府能力，追求提升治理有效性、控制行政成本，以实现社会中效率和公平的平衡与和谐状态。又如元治理理论（meta governance）主张，构建自组织、自协同、动态变化的治理网络，由国家充当元治理角色，对治理网络进行治理。无论何种情况，政府职责扩张或是收缩，归根结底受限于时代条件，取决于人对社会总体发展状况（公平与效率的平衡与彰显）的认识以及对公共性的定义。根据迈克尔·曼的观点，权力分为“专制性权力”(despotic power) 和“基础性权力”(infrastructure power) ，前者是政府无须与社会协商的自主性行动的权力，后者是政府倾向于经社会协商和同意而建构社会生活的权力。政府归来的角色定位、作用发挥及其与其他主体之间的关系在不同领域呈现的是一种非均衡格局，并且会随着公平与效率在过剩与短缺的两极之间动态变化，表现出“钟摆”特征。例如，在一些领域，政府宜运用基础性权力，与多元主体建构起协同关系。前者提供资金、政策、基础设施等，由科学共同体与商业组织等主导，以促进效率。在另一些领域，随着技术扩散与渗透，网络空间的影响力超出了“私人领域”和“公共领域”，而越发具有公共性（成为“公共权力领域”），那么就需要政府归来，运用专制性权力，提供促进公平的公共产品。世界各国面临的互联网挑战各有不同、各具特点，互联网技术与应用创新的步伐依然没有放慢，各国的节奏也不尽相同。但是，互联网带来的人类社会信息传播机制的变革进程，却指向政府回归这个共同的方向，同时，我们也必须有效应对其巨大的潜在风险和负面影响。

今天，数字空间开始成为人类生存和发展新的主导性空间。信息传播成为人类现实空间与数字空间联结的纽带，也成为两大空间互动和融合的重要方式，信息传播也成为认识数字时代政治秩序构建和演进的一个新角度。互联网技术驱动的社会信息传播方式的演进，有助于我们理解政府在网络治理进程中三个不同阶段及其特征（表3）。第一阶段，也就是数字空间与现实空间相隔离的最初状态，或者理想状态，类似于霍布斯、洛克、卢梭、罗尔斯等构想的不存在政治权力和政治秩序的自然状态。第二阶段，也就是过去30年，资本与技术联手的商业化阶段，随着信息传播的不断演进，数字空间与现实空间通过不断强化的信息传播，越来越紧密地联结起来，形成了事实上由商业主导的网络空间阶段。利润最大化驱动的商业秩序成为数字空间的事实主导。而今天，我们已经进入新的第三阶段，基于数字空间的信息传播已经主导现实空间，两者已经高度融合，不可分割。代表公共利益的公权力将成为新阶段的主导性力量，构建全新的政治秩序。双重空间构成了人类数字文明全新的基础设施，成为人类社会的新常态。

一个确定性被颠覆的年代，拥有突破和变革的最佳契机。我们必须突破传统固有的思维，走出旧有的路径依赖，采用数字时代新的文明范式视角，才能重塑新的确定性。正如托马斯·弗里德曼所说“世界是深的”，随着数字技术深入人类社会，政府在网络空间的强势主导是大势所趋。无论是基础设施、制度规则还是社会治理，政府的主导性地位已经毋庸置疑。但是，政府该如何有所为有所不为，将是未来全新的考验。因为，无论是资本还是政府，任何权力无序的扩张和基本制衡的缺乏，都是危险的。针对中国5G和半导体等为重点的“科技战”全面撼动全球高科技供应链，以及借助数字技术优势展开的算法认知战，都给数字世界乃至整个现实世界带来巨大的风险和不确定性。面对挑战重重的当今世界，现实主义和实用主义正占据着主导地位。这种形势下，正确的机制是界于政府主导模式（自上而下、集中控制的大教堂模式）与多方模式（自下而上、分布式开放的大集市模式）之间，并不是非此即彼的“二选一”，而是需要优势互补、相互协同的双管齐下，这是由数字时代的社会信息传播机制和社会治理逻辑决定的。

政府如何清晰自己的有所为和有所不为，无疑是接下来最大的考验。脱胎于科学共同体的互联网，经历过黑客文化和创业创新文化的长期洗礼，也经历了商业力量的催化和刺激。今天，面对政府不可逆转的主导形势，我们应该走出习惯性的否认和质疑，理性地理解政府的角色和作用。如今，政府再也不是人类数字治理的“独角戏”，而需要一种全新思维的数字领导力。数字领导力的核心就是在由新的数字技术主导的世界，在一个全球开放系统环境的新文明范式下，能够有效动员和协同各利益相关方，构建国家和国际的多方协同治理能力，引领人类社会从无序走向有序。

从互联网诞生之初开始，政府从来就没有真正离场过。政府只是从一个长期相对超脱的“守夜人”回到更加主动的守门人位置。互联网变革以及互联网策动的社会变革依然不会停息，甚至不会放慢。但是，万变不离其宗，互联网变革下的社会信息传播机制，是我们理解和把握这场变革的基础。新的社会信息传播机制改变和塑造人类社会，也决定我们的治理机制。人类的各种治理，归根结底，都是人类面对不同的环境，实现更好的自我管理。到了今天，网络治理就是社会治理，社会治理就是网络治理，在实践和理论层面都逐渐成为共识。两者之间和而不同，融而不化，将共同架构人类未来自我管理、自我进步的全新形式。当然，这一过程，注定是不平静的，也是不平凡的。互联网带来了数字文明的福音，也掀起了新的风暴，而人类，终究要在风吹雨打之后，学会适应在风暴中继续生活和前行。