互联网全球治理中的非政府行为体研究

全球问题和全球挑战需要全球治理进行应对，而且要求各方力量参与其中。作为全球治理的重要组成部分，互联网全球治理也应遵循全球治理的基本理念和发展趋势，非政府行为体作为其中重要的治理力量是其最大的特征之一。当今世界发展面临大变局，国际发展形势高度复杂，网络空间的非政府行为体正在进一步塑造互联网全球治理生态，需要因势利导将其治理作用重新放在世界发展的主流视野中审视。2014 年，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上指出，当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。为此，需要在总体国家安全观框架下充分培育和利用非政府行为体的治理力量。

一、新时期非政府行为体在互联网全球治理中的作用

非政府行为体一般在全球治理的语境中使用，有时也被称为非国家行为体，与国家行为体相对，指除主权国家政府之外的其他参与全球治理的利益相关方主体。近年来，大国博弈成为世界格局的主要关注焦点，同时因为新冠病毒全球大流行，非政府行为体参与全球治理在一定程度上被淡化。但是，在网络空间治理方面非政府行为体正成为重要的治理力量。

在俄乌冲突爆发后，西方科技公司和社会组织成为一股影响事态发展的重要力量。乌克兰副总理米哈伊洛·费多罗夫（Mykhailo Fedorov）在给苹果公司 CEO 蒂姆·库克（Tim Cook）的公开信中写道，“2022 年，现代技术可能是对坦克、多管火箭炮和导弹的最好反击。”从美国互联网骨干网运营公司柯郡通信（Cogent Communications）切断了对俄罗斯客户的服务，到环球银行金融电信协会（SWIFT）禁止俄罗斯主要银行使用其基于互联网架构的国际结算系统，网络空间非政府行为体在冲突事件中通过采取行动直接参与了治理进程。从微软发起《数字日内瓦公约》、西门子发起《信任宪章》，到 706 个私营公司和 390 个民间组织与 81 个主权国家政府一同签署了《巴黎网络空间信任和安全倡议》，再到各类非政府行为体积极参与联合国信息安全开放式工作组（OEWG），非政府行为体越来越深度参与互联网治理的国际规则制定，成为互联网治理制度的塑造性力量。

互联网全球治理经由技术社群和国家政府的两大主导行为体形成了两大体系，非政府行为体已经充分融入二者之中。从 20 世纪 90 年代互联网治理活动兴起以来，互联网全球治理逐渐形成了分别以联合国和互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）为核心的两大体系，即联合国体系（UN-led System）和互联网社群体系（Community-based System）。整体上看，联合国体系在互联网层级架构中主要处于内容应用层和基础设施层，难以制定对各方具有约束力的规则，也难以建立有效的制度体系。中间的逻辑层主要由以 ICANN 为代表的技术社群所主导，目前对互联网关键资源和技术标准的管理较为稳定有序。除了技术社群之外，私营企业和公民社会也是重要的非政府行为体，活跃于联合国体系和互联网社群体系之间，特别是深度参与了互联网社群体系的发起和建设。因此，互联网治理中以技术社群为代表的非政府行为体发挥的作用越来越大。

对非政府行为体的重视越来越成为各国战略竞争的重要抓手。2015 年，美国智库大西洋理事会发布报告《拯救网络空间的非国家行为体战略》，提出美国网络空间的真正力量是私营部门，要建立以非国家行为体为中心的发展战略（nonstate-centric strategy），持续实现美国主导的网络空间发展格局。拜登政府发布的《美国国家网络安全战略》再次强调了非政府行为体的关键作用，并提出要以市场力量为基础打造具有国家战略意义的数字生态体系。2019 年，世界互联网大会组委会发布的《携手构建网络空间命运共同体》概念文件指出，构建网络空间命运共同体应加强政府、国际组织、互联网企业、技术社群、社会组织、公民个人等各主体的沟通与合作，形成立体协同的治理架构。2022 年，国务院新闻办公室发布的《携手构建网络空间命运共同体》白皮书再次强调，中国倡导坚持多边参与、多方参与，发挥政府、国际组织、互联网企业、技术社群、民间机构、公民个人等各主体作用。无论是中国还是美国，非政府行为体正成为各自治理生态体系中重要的建设性力量，并被赋予越来越高的期待。非政府行为体的力量本质上是一个国家社会整体发展水平的体现。十八大以来，我国经济社会发展取得了重要成就，推动非政府行为深度参与全球治理是新时期可为且必为的战略选择。

二、参与互联网全球治理的非政府行为体类别细分

非政府行为体往往被粗略划分为私营部门和社会团体，虽然这种划分有助于清晰地把握非政府行为体的主要主体，但是却模糊了其中一些行为体的异质性。非政府行为体事实上是互联网治理生态中数量最庞大的组成部分，包含各种组织、机构、公司以及个人等。因此，有必要进一步科学地细分这些庞杂的行为体。从总体国家安全观视角出发，根据实质参与互联网治理所产生的影响的角度，可以将非政府行为体细分为六大类，即技术社群、行业组织、私营企业、学术机构、公民社会和民间智库（见下图）。

图 六大类非政府行为体

在互联网五十多年的发展历程中，技术社群一直是推动互联网发展的重要力量，在互联网每次重大变革中都有技术社群的身影。技术社群以 ICANN、互联网工程任务组（IETF）、万维网联盟（W3C）等关键资源管理和技术标准制定的组织为代表，承担了包括底层基础架构设计、协议制订和推广、域名解析系统（DNS）管理乃至终端应用等方面的重要工作。

参与互联网治理的非政府行为体中，行业组织是影响力较大且角色复杂的一类，通过将与互联网相关的各方纳入行业组织，促进共识达成并发起互联网治理议程，进而促进互联网行业的发展。在参与互联网治理的行业组织中，最具代表性的就是国际互联网协会（ISOC）和世界经济论坛（WEF）。ISOC 是 IETF 和互联网架构委员（IAB）等技术社群的出资方和管理实体，同时通过定期组织会议并邀请各相关方参与，积极推进发展中国家的互联网教育培训，有效地发起并推进了多项互联网治理进程。WEF 作为典型的多利益相关方组织，汇聚了全球商业和政治力量，尤为关注最新的互联网应用与影响，并组建了多个与互联网治理相关的委员会，发布了如数据跨境流动治理等一系列具有全球影响力的白皮书。

作为互联网最活跃的参与者和建设者，私营企业是一股重要的治理力量，在互联网治理领域也愈加活跃，逐渐从后台走到规则制定的前台。具有代表性的域名注册公司威瑞信（VeriSign）是DNS 领域的重要行为体，负责运营母根服务器以及全球十三台套根域名服务器中的两个根域名服务器，以及 .com 和 .net 通用顶级域名和 .cc 与 .tv 等全球头部通用顶级域名的注册和运营工作。同时，威瑞信也负责维护 .gov 和 .edu 等美国重要行业通用顶级域名的后端系统。此外，在互联网治理领域日趋活跃的互联网企业和电信运营商，如微软、谷歌、华为、阿里巴巴、美国电话电报公司（AT&T）、中国电信等，都是重要的代表。

以高等教育机构为基础的学术机构在互联网治理中占据重要地位。专注互联网治理的学术研究机构和高校的相关研究部门如佐治亚理工学院的互联网治理项目（IGP）、牛津互联网研究院（OII）、全球互联网治理学术网络（GigaNet）等是突出代表，通过理论建构、政策分析、公共评论、时事博文等学术研究方式，对互联网发展与规制、数字技术与数字经济、数字生活与福祉、互联网伦理与哲学等互联网治理核心议题展开讨论。这些学术机构积极活跃在互联网治理的世界舞台，不仅是互联网治理的启蒙者、先行者，还担负蓝图规划师和建设工程师的重任，其研究成果关系乃至左右未来互联网治理突破和进展的方向。

公民社会是在推动多利益相关方参与互联网治理方面呼声最高也最积极的行动者。拥有几十亿用户的互联网公民社会反映了真实社会的多样性和差异化，其面临的主要挑战也是数字化政策制定中如何体现多样化的观点和立场。公民社会是一个笼统的指向，可以从“平台、组织、个人”三个角度对其进一步分类，如平台层面的互联网治理论坛（IGF），组织层面的电子前沿基金会（EFF）、外交基金会（Diplo），个人层面的“互联网之父”们、名人堂入选者以及互联网领域的引领工作者，在包括治理精神与治理模式、隐私与版权等权利保护、言论自由、互联网普惠、互联网安全等互联网治理中发挥独特的引领作用。

民间智库是一种相对独立的政策研究机构，是互联网发展中不可忽视的辅助性力量，其往往服务于某个特定的利益群体，以解决现实问题为导向，运用科学的研究方法对政策问题展开跨学科研究，在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提出对策建议。在互联网治理进程中知名度较高、影响力较广的民间智库，包括东西方研究所（EWI）、国际治理创新中心（CIGI）、战略与国际研究中心（CSIS）、全球网络空间稳定委员会（GCSC）等。目前，许多民间智库关注网络安全、数字发展、数据治理等互联网治理与发展议题，不断提出解决问题的原则、规范等倡议性文件，致力于将互联网推向更深层的社会应用。值得注意的是，具有较强国际影响力的智库所发布的报告和倡议往往能进入互联网全球治理议程场域，形成重要的议程设置，并有效地转化为共识和原则，例如，GCSC 提出以“不干涉互联网公共核心规范”为中心的八项规范，广受关注。

三、以多利益相关方为核心的非政府行为体治理模式

互联网发端于美国，互联网关键国际组织的组织架构和治理模式具有美国社会的特点和烙印，遵循民间发起、个人参与、自下而上的模式。可以说，以 ISOC、ICANN、IETF 为核心组织，以美国跨国公司、民间智库以及公民社会为主要拥护团体，构建起了当今互联网全球治理的基本体系。现存互联网全球治理体系在某种程度上依赖于美国的力量，是西方政治模式的延伸。

早在 1992 年，美国政治学学者詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）提出的“无政府的治理”以及 1995 年联合国全球治理委员会发表的著名报告《天涯若比邻》，都肯定了非政府行为体在全球治理中的重要作用，并促进全球治理的大规模兴起。1996 年，美国电子前沿基金会（EFF）创始人之一约翰·巴洛（John Barlow）发表了《网络空间独立宣言》，高举网络空间的自治旗帜。这种网络空间的自治思潮深刻地影响了早期技术社群主导的互联网治理。哈佛法学院的劳伦斯·莱斯格（Lawrence Lessig）进一步提出，网络空间的治理机制已经发生变化，代码是其中的法律，对代码的控制就是权力。早期的互联网在自由主义思潮下形成了多利益相关方的治理模式，否定了主权国家的绝对控制，强调开放的自下而上的参与机制。

从历史发展看，在东西方的探索下，互联网治理逐渐形成两种不同的治理理念，即多边主义（Multilateralism）和多方主义（Multistakeholderism），后者即通常所说的多利益相关方主义。前者以主权国家为决策核心，主张政府在互联网事务中起主导作用，其他团体协同参与，倡导在网络主权理念下在联合国框架内制定互联网发展政策和解决网络空间国际问题。后者由西方国家发起和倡导，更注重互联网各参与方的利益诉求，提倡自下而上的决策机制，将决策权力交给各利益相关方，强调了私营部门和公民社会的实质参与。互联网治理的非政府主体治理模式以多利益相关方模式为代表，强调了政府之外的参与者，希望充分发挥非政府主体的治理力量。

在互联网发展的早期阶段，多利益相关方模式主要被应用于互联网技术和标准组织。随着互联网的不断发展，多利益相关方模式成为国际社会讨论互联网治理问题的主要方式。成立于 1986 年的 IETF 是多利益相关方模式的早期实践者，为来自公司企业、研究机构、高校、标准组织的技术人员创造了交流的空间。成立于 1998 年的 ICANN 将多利益相关方模式引入互联网关键资源管理领域。进入 21 世纪，信息社会世界峰会（WSIS）召开了两次会议，专门讨论互联网全球治理问题。WSIS 的召开使全球利益相关方参与到互联网治理问题的讨论中，其他一些多利益相关方的代表机构还包括 ISOC、W3C、区域互联网注册管理机构（如亚太互联网络信息中心）、第三代合作伙伴计划（3GPP）等，甚至政府间平台也开始探索和接受这种治理模式，如联合国的互联网治理论坛（IGF）、经济合作和发展组织（OECD）等。

长期以来，互联网全球治理的关键规则主要由非政府间平台主导，在非政府间平台中形成。越来越多国家政府部门逐渐认识到非政府间平台的重要性，有意识地加强对非政府间平台及互联网领域特有规则制定的参与力度。虽然各国家政府在政府间平台具有较强控制力和影响力，但是这些平台目前不是互联网全球治理的核心平台。随着互联网与现实社会的进一步交融，互联网领域规则向政府控制的传统领域扩张，同时传统规则也向互联网领域延伸扩展。各国政府也认识到非政府间平台在互联网全球治理中不可替代的作用和地位，积极通过支持民间和产业界直接和间接影响非政府间平台的决策。

四、中国加强非政府行为体参与互联网全球治理的路径

习近平总书记在党的二十大报告中指出，未来五年的主要目标之一是“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”和“更高水平开放型经济新体制基本形成”。无论是民营企业，还是技术社群、社团组织等非政府行为体，都是高水平开放型经济新体制的重要建设力量。在以推动构建人类命运共同体、创造人类文明新形态为使命的中国式现代化征程中，不仅需要培育非政府行为体成为重要的发展力量，而且需要成为重要的治理力量，不断发展完善中国式互联网治理生态，让新时代的网信事业走向新的繁荣。

1. 推动非政府行为体走向互联网治理的前台

非政府行为体参与路径强调政府之外的民间力量，主张多元主体根据自己的利益诉求和角色位置参与互联网事务的规则制定与执行，实现共治共享的治理生态。这种路径往往强调沟通与合作，强调协商与对话，尊重不同利益主体的诉求，冲突色彩较淡，包容性较强。所以，我国应该重视这种参与路径，在当前形势下强化民间治理力量。因此，在政府往后台站的时候，应该将非政府行为体推向前台，让企业、高校、民间社团等非官方机构与组织以及个人充分参与全球治理实践，在不同平台上发声和行动，与国内相关利益团体形成联动，确保我国参与互联网全球治理的持续性和有效性。在互联网全球治理机构持续推动“进人”和“立规”是推动非政府行为体走向前台的直接举措，其本质是我国参与互联网治理工作的人员在国际工作中输出了符合我国互联网治理理念的实际贡献和影响力。推动非政府行为深度参与互联网全球治理应放眼全球，以开放、透明、合作的态度汇聚全球人力资源，打造互联网治理的“一带一路”体系。

2. 深入研究多利益相关方模式促进高质量发展

多利益相关方作为一种具有全球影响力的治理模式，关乎国家安全的方方面面，是总体国家安全观下的互联网治理必须回应的核心问题。中国实际上已经在参与过程中成为多利益相关方模式的实践者和支持者。正如胡启恒院士在接受采访时所说的，中国在 20 世纪 90 年代建立国内互联网管理机制时体现的就是多利益相关方精神。此外，在 21 世纪初联合国提出互联网治理的定义、范畴和多利益相关方概念的过程中，中国积极参与并做出了重要贡献，并促成 IGF 的成立。在 ICANN、IETF 等技术层面的互联网治理中，中国社群亦深度参与并积极做出贡献。但是，不能把多利益相关方模式理解为解决所有互联网治理问题的唯一标准模式。不同国家、不同地区面对的问题不同，治理的选择路径或方法也不同，不能简单照搬照抄，要对其使用场景、条件、关键要素有清楚的界定。尤其是不能简单地把多利益相关方模式理解为削弱甚至否认政府在整个互联网治理中的地位和发挥的重要作用，特别是涉及公共政策、国家安全、国家主权等问题，都离不开政府的决定性作用。中国在网络强国建设过程中需进一步加强对多利益相关方模式的深入研究，以更为开放的姿态接纳各类有效、有利的治理模式，实现更高水平开放和更高质量发展。

3. 技术与政策议题分而治之，政府民间各有所为

根据国际社会认可的精神以及我国的核心立场，可以把互联网全球治理问题分成若干个维度。在技术治理议题上，支持技术问题去政治化，尊重 ICANN、IETF 等技术类组织的地位和重要性，支持和鼓励国内技术社群和企业积极参与、奋发有为。同时，应旗帜鲜明地指出，在涉及安全和发展的核心公共政策问题上，政府具有代表权和主导权。在当前世界发展格局充满政治化的背景下，需要鼓励各类非政府行为体积极参与跨国事务，而政府应做好服务性工作，提供保障，而不是直接干预。只有中国的技术社群、企业公司、社会组织壮大了，能够在互联网治理的全球舞台上掷地有声，才能真正提升我国国际传播能力，才能更好地维护国家利益和保障国家安全。

4. 完善国家互联网治理体系，构建内外双循环治理格局

互联网是一个典型的全球性系统，任何一个大国的互联网国家治理体系都深刻地影响全球互联网治理体系。同时，安全并不是一成不变的，治理更是动态的，需要有迭代观和协同观。随着发展和问题的变化，尤其是自身实力的提升，需要以总体国家安全观为统领，不断提高开放水平，以更加自信的自我改革姿态不断革新国内互联网治理体制机制。在具体实施的过程中，应广泛发动群众、依靠群众，不断凝练社会共识，不断迭代优化，形成一种具有明确价值观取向的良性的自我更新发展态势。特别是要建立鼓励性机制，调动各方积极性，通过内外兼修，推进内外双循环的治理格局建构，最终才有动力、有能力推动全球互联网治理朝着更加公正合理的方向迈进。