国家技术战略制定、实施、监控评估（一）

执行摘要

美国正在探索新的竞争模式，这种竞争模式不仅注重传统的军事力量措施，还注重技术创新以及技术创新对综合国力的贡献。技术和创新是美国军事、政治和经济实力的关键推动因素。

为了有效执行国家技术战略，美国政府需要开发新流程来制定、实施和监测评估该战略。此外，还需要创新性地优化现有流程，因为这一领域的官僚基础迄今为止一直没有得到协调，且资源不足，重视程度也不够。国家安全委员会、国家经济委员会（NEC）和科技政策办公室（OSTP）等机构目前的结构和组织划分没有充分的能力统一行动，应对这一挑战。针对战略支持，本报告提供了流程设计的关键要素，但没有制定详细的行动计划；最好的设计不是最“正确”的设计，而是领导层愿意使用的设计。报告基于CNAS报告《掌舵》所提出的提升-保护-合作-计划框架，为政策干预提供了策略样本。

报告就战略制定、实施、监控评估三个阶段分别提供了建议。以下主题贯穿这几个阶段：促进内外部涉众接受、运用召集权、清查和协调政策工具、获取人才和专门知识、为定制信息和分析建立通道、制定流程和战略的评审与修正方法。总体而言，流程只有透明、清晰，能够追责到人，才能得到领导层的信任和肯定。

概述

正如Richard Fontaine和ShawnBrimley所说，一项国家技术战略提出后，若没有专门的实施流程，将会沦为纸上谈兵。本报告就战略的制定、实施以及监控评估提出以下建议：

战略制定

评估能力。NSC和OSTP应牵头对现有政策工具、能力、权限、彼此之间的差距、资源投资以及这些投资与政策指导和优先级的相互影响进行基线自查。行政管理和预算局（OMB）、财政部和小企业管理局应评估研发投资的影响以及给企业的创新激励和补贴。
统一领导层认识。拜登政府应设置一个共同的愿景，统一用词，制定运作规划，确定高层领导角色，组织论坛以澄清信息并讨论决策。为此目的，总统可提前发表讲话，或者推出技术竞争分析产品。
任命国家安全副顾问（DNSA）负责技术竞争事宜。乔·拜登总统应任命DNSA负责技术问题（下称“技术DNSA”），分别向国家安全顾问、国家经济委员会（NEC）主任和科技政策办公室（OSTP）主任负责（或至少与这些机构步调一致）。DNSA应监督相关理事会和各机构工作人员，牵头制定战略，着手建立监督政策实施所需的新政策和分析机构。应为DNSA至少配备技术竞争协调办公室。
招贤纳士。政府应从内部和外部多元化人才库中抽调跨职能专家；建立临时工作组和常设分析中心，支持专家需求；为招聘、促进和发展跨学科职业人才制定激励措施。
建设可信分析基础设施。政策领导人应明确战略制定分析需求，建立技术分析中心，为技术竞争趋势制定统一的分析标准，建立跨机构技术竞争分析社区，支持情报优先级设置流程，进行地平线扫描（Horizon scanning），促进学术和私营部门建立信息合作关系。
切实履行责任。战略起草者应仔细审核并支持实施计划，明确目的、方式和手段，而不是将这项任务留给各机构，因为无论是领导人还是机构，对这一战略的流程和实施都并不熟悉。

战略实施

美国政府需要召集内外部所有涉众，集中人才和资源，才能成功实施国家技术战略。

行使行政权力。总统应将国家技术战略作为内阁级活动的常规议程项目，并应明确表示已将战略实施过程委托给技术DNSA。
召集中立的跨学科政策论坛。拜登政府应设立跨领域的技术竞争协调办公室，由来自各个机构和负责外部交流的多学科工作人员组成。办公室应包括分别负责提升、保护和合作这三大战略环节的理事会以及与重点技术领域相关的关键技术实施理事会，负责配置人员，协调跨机构政策。
发布实施指南。拟设置的技术竞争协调办公室除了将规划工作委托给各机构之外，需要为战略的各大环节提出跨领域实施指导方针。规划小组应定期监控、审查这一指导方针，确保工作正常进行。
构建能力和社区。参与技术竞争的机构应在专业人才和能力方面进行投资，建设专业领域，建立职业培训和认证，开发兴趣社区资源。
吸引外部涉众参与并制定相应激励措施。政府应制定涉众流程和计划，保证各战略目标之间的一致性，例如，技术论坛或美国创新人力资本委员会及协作组织，将政府、学术界、行业协会、私营部门代表和专业协会聚集在一起，确定和解决科学、技术、工程和数学（STEM）人力资本需求。
对齐战略资源。新成立的技术竞争协调办公室应与OMB和OSTP合作，制定预算规划指南、成果评估要求和年度预算审查流程。

战略监控评估

领导层需要根据技术进步的速度和趋势更新战略更新。

采用传统的监控评估模式，确保战略按计划实施。技术战略流程应透明、可复用，可用于衡量进展，更新优先事项，评估战略子组件和更新战略。

引言

在新的大国竞争模式背后，美国两党在国家安全方面有着强烈的共识，即这种竞争不会以军事为主导；要在竞争中立于不败之地，需要将技术、创新和经济力量结合起来。

现在的竞争环境迥异于过去的几十年。当前，理论工作取得了突出成果，提出了一些构想和框架，为美国维护其准则、价值观、制度和先天优势奠定了坚实基础。但是，实现这些新构想的政府机构联动机制—政府内外的人民、流程、人才和关系—仍然是各行其是，且资源不足，也未得到足够重视。美国要想与能力强大、足智多谋的对手展开战略竞争，这种态势必须改变。

有了《2017年国家安全战略》、《2018年国防战略》、《2021年国家安全战略中期指导方针》这样的战略基础，加上国会对这一领域的关注度不断提升，以及国家安全从业人员的广泛力量，拜登上任后，美国政府加足马力，重新评估美国的战略优势情况和基础。这一工作的核心是明确技术和创新作为美国军事、政治和经济力量的关键推动因素。这并不是美国第一次正视科技在国家实力中的作用；历史分析表明，从内战到冷战，美国在应对战略挑战方面有着悠久的国家技术创新传统。

但是，美国曾无人撼动的技术领导地位如今却岌岌可危，美国决策者长期以来为确保美国的地位和影响力所依赖的战略支柱已不再稳固。本研究项目的假设是：拜登政府为满足这一迫切需求会推行国家技术战略，即制定综合框架，规划、实施和更新技术政策。2021年1月，当时的候任总统乔·拜登将他的科学顾问提升到内阁级别，释放了这一信号。在给科学顾问的信中，他写道：“我希望你……就联邦政府应采取的总体战略、具体行动和新结构向本届政府提出建议，确保美国能够继续代表美国人民充分利用科技的力量【增加了强调】。”这一战略以及相应支持机构的目标是维持美国的世界首要技术强国地位，造福美国公民，赢得经济竞争，保障国家利益，而不损害美国的价值观或主权。

不过，指导、实施和评估国家技术战略工作的关键决策机构严重滞后或根本不存在。就这一目标，前两届政府对国家安全委员会（NSC）等机构进行了建设并取得了一些进展，但根据斯坦福大学的报告，它的中心结构和战斗节奏仍然“跟不上时代”。国家技术战略要规划和推动“举国行动”方案，以保持现有技术优势，创造新的技术优势，拜登政府必须有远见卓识，在官僚结构改革、基础流程、人才、制度和信息方面进行投资。

本报告旨在阐述有效实施国家技术战略所需要的行政要素，并未为战略本身提供智识框架；这些要素在本系列的另一份报告《掌舵：应对中国挑战的国家技术战略》中提及。如果缺乏这些要素，即使是最强大、最全面的国家技术战略也只会在书架上吃灰。本报告评估了现有的模式和结构，将新国家技术战略的流程分为互有重叠的三个阶段：战略制定、战略实施和战略监控评估。

报告讨论了支持每一阶段所需的要素，提出了实现目标的建议措施，并就支持这些措施提供了示例策略。针对每一要素，报告没有提供详细的示意图，而是突出说明了取得成功的必要因素。流程始于上层，应该根据使用者的喜好来调整。政策流程的执行不存在唯一的最佳方法；对总统来说，最佳流程是具有可操作性、能实现其政策目标的流程。就本报告而言，最坏的结果是，为实施本文所述建议，投入了大量资源、时间和人力费用，结果因为领导缺乏关注而不了了之。积极结果是，许多想法得到积极采纳，各机构根据人员配置和对齐模型进行了针对性调整。

背景和方法

本文是新美国安全中心（CNAS）的美国国家技术战略项目的一部分，该项目旨在为美国国家技术战略开发智识框架，引领美国的长期创新，保持美国的技术领导地位。为支持这一项目，本报告探讨了政府制定和实施有效的国家措施应采用的制度和行政流程，以重振美国的技术竞争力。本文虽然以《掌舵》中提出的方法为参考，但提出的建议可用于支持各种技术战略框架。本报告的结论和分析基于作者所浏览的大量文献、对国防部、财政部、商务部、白宫国家安全和经济委员会等机构现任和前任官员的采访以及有政策实施者、私营部门代表和学术专家参加的两次研讨会。

《掌舵：应对中国挑战的国家技术战略》节选

要与强大的对手持续竞争，美国政府必须制定一项国家技术战略：用全面的框架来规划、实施和更新其技术政策。该战略作为“举国行动”，涵盖人力资本、基础设施、投资、税收和监管政策以及制度和行政流程，目的是保持美国的现有优势并创造新的优势。为了有效地制定和实施战略，必须让联邦和州政府、私营企业、学术界和公民社会的所有涉众参与。大目标是维持美国作为世界首要技术强国的地位，Ôì¸£ÃÀ¹ú公民，赢得经济竞争，保障国家利益，而不损害美国的价值观或主权。

《掌舵》为实现新的美国国家技术战略的愿景和目标提供了初步行动框架，包含四大要素：提升美国的竞争力；保护美国的关键技术优势；与盟友合作以彻底击败对手；做好规划，重新评估和调整战略。这四大要素结合起来，为美国保持长期的经济优势和提升国家安全奠定基础。