欧盟新规：数字经济守门人的“紧箍咒”与“五指山”

欧盟一口气推出了两部数字经济领域的全新立法《数字市场法》和《数字服务法》。事实上两部法案的名字有很大的迷惑性，初看以为是一部数字市场领域的普适性立法，待仔细看完全文才发现，这就是两部数字经济领域《大型平台监管法》，如果再说的更露骨一点，就是谷歌、苹果、推特、亚马逊、脸书等超大型平台公司的“五指山”和“紧箍咒”法案了。原因很简单，两部法律完全围绕着如何限制这些超大型平台在欧盟数字经济市场上可能的“肆意妄为”，确保这些平台生态圈里的中小企业不受限制的发展以及消费者权益更好地得到保护这几个核心目标而制定，在分工上，《数字市场法》主要是限制超大型平台的带有“垄断”性质的行为，《数字服务法》负责进一步强化平台的法定注意义务。

具体而言，《数字市场法》规定，被认定为“看门人”企业，在开放性、广告投放、用户权益等方面需接受严格的市场监管，不能滥用优势地位打压其他竞争企业或者为自己谋求竞争优势，要进一步对平台企业及其用户开放平台外的合作机会及平台数据等。相比较而言，《数字服务法》侧重从对平台更主动的承担生态环境治理提出要求，包括采取更实质性的措施打击和追踪非法内容，增加广告和算法的透明度，更好的保护用户数据包括对平台内容审核决策提出质疑的可能性。

违法的后果也是严重的，这是两部有“牙齿”的立法，违反《数字服务法》的企业可被处以全球营业额6%的罚款，再犯还可被禁止在欧盟单一市场内运营；违反《数字市场法》的企业可处全球年营业额10%的罚款，再犯可处年营业额20%的罚款。

有人说，欧盟的《通用数据保护条例》（GDPR）、《反垄断法》（《Regulation 1/2003》）不是很强悍的吗，为啥又搞出这两个新规则呢。确实，欧盟在保护消费者权益和反垄断方面一直以来以杀伤力强著称，谷歌、苹果、亚马逊、Meta、微软和英特尔等公司都曾因违反这些法令被处以数十亿欧元的罚款。

但问题是，原来的立法框架仍然有诸多不完善的地方，特别是随着互联网渗透到经济生活的方方面面之后，以反垄断为例，反垄断的“三板斧”模式（界定相关市场、认定垄断地位、认定滥用行为）在互联网领域适用起来还是限制太多了，传统的经济学分析工具和反垄断法律分析原理大部分都失效了，导致大的平台企业在应对垄断案件时具有极大的抗辩空间。

很显然，欧盟的反垄断机构自己也意识到了这一点，媒体报道欧盟反垄断专员玛格丽特·维斯塔格（Margrethe Vestager）表示，欧盟监管机构将对反垄断法进行更新，以提高其效率，使得Regulation 1/2003真正适合数字时代。

但是不论反垄断法怎么调整，其基本框架是不可能改变的，颇有点像玉帝派出来的“天兵天将”，有点压不住孙悟空了，为了重建“天宫”的秩序，准确的说重建欧盟主导的经济秩序，必须要请出另一位大神出手，那就是如来的“五指山”和观音菩萨的“紧箍咒”，刚好对应两部立法，目的就是让大型网络平台这只猴子“顺服”起来。

所以，笔者认为这两部立法的本质是欧盟在应对大型网络平台垄断问题上另辟了蹊径，跳出反垄断的框架，把“三板斧”变成“一巴掌”，而且逐渐的将“避风港”等对网络平台较为有利的责任豁免制度剥离，开始像国内一样“压实”平台责任，还真印证了爱因斯坦那句名言：“所有困难的问题，答案都在另一个层次”。

这种强监管的做法跟欧盟数字经济发展现状有一定的关系，那就是欧盟在数字经济和互联网领域相对没有拿得出手的大型企业，所以在反垄断和个人信息保护等方面更多的是站在中小企业和消费者的角度，对大平台出重手。

对我国的启示

欧盟的这两部立法出台后，对我国对数字经济领域到底有多少影响和借鉴，恐怕还不能说必然被我国所参考。毕竟从商业层面来看，美国的这些互联网巨头在国内除了苹果以外，其他几家目前还没有特别强的存在感，国内的大型互联网平台毕竟是自己的企业，和欧盟眼里的“外企”不是一个性质。

当然，我们很快联想到近几年反垄断执法在国内的力度空前，加上防止资本无序扩张的大环境下，显然国内大型互联网平台的垄断风险压力山大。国务院反垄断委员会此前出台了《关于平台经济领域的反垄断指南》，笔者还记得《指南》草案中有一条是说执法机关可以在特定情况下直接认定某些企业具有垄断地位而不需要界定相关市场范围，后来正式出台的条文中删去了这一条，真是让平台们吓出了一身冷汗。但从相关表述出现在草案中就可以看出，主管机关也必然强烈意识到了反垄断的“三板斧”在实践中的掣肘，希望另辟一条蹊径出来，这个想法不但有而且付诸了实施，只不过最后还是回归到了反垄断原来的框架中。

现在欧盟用实际行动开辟了这样一条“蹊径”，我国会不会借鉴这一路径，笔者觉得至少取决于以下几个因素：

1、欧盟接下来的新法落地情况。“蹊径”是有了，好不好走，能不能更好地达成目标，还需要时间检验，特别是，我们也注意到有第三方研究机构发布报告称对这两部立法的前景表示担忧，例如哥本哈根经济研究公司(Copenhagen Economics)发布报告称，《数字市场法》在限制美国科技巨头的同时，也制约了欧洲公司的的创新力，认为这项法案降低了互联网公司向欧洲企业和消费者提供产品的意愿，使得欧洲的小型企业更加难以进入全球市场，数字化程度相对较低的欧洲公司与高度数字化的美国互联网公司之间的合作将会减少。所以我国如果没有特殊情况应该会选择观望一段，看看效果再说；

2、国内的“守门人”平台实际表现。当前的政策语境从“防止无序扩张”到开始强调“规范和引导互联网平台资本健康发展”，加之国务院确立了数字经济的十四五发展规划，要全面押宝在数字经济赛道上，这样的大背景下，平台依然要扮演重要的角色和作用，所以平台能否很好的融入国家战略需求，跟整体政策导向保持一致，也会在很大程度上影响到国家对平台的监管态度；

3、中小企业和用户的反应。在当前对大型平台进行更为严格的反垄断监管的态势下，平台生态内的中小企业以及用户也必然有所察觉，接下来可能会有更多的以反垄断为由进行的维权行动，包括行政举报、民事诉讼等，我们目前已经看到有这样的趋势，甚至包括一些平台生态之外的企业，希望借助反垄断打开平台的数据闸门、流量闸门，这些动作都可能在法律层面取得成效后被其他公司效仿，届时主管机关也会根据这些案例中所体现出的新情况进一步完善立法或者启动更有针对性的执法。

此外，《电子商务法》和《民法典》等对于平台仍然沿袭着“避风港”的制度框架，但在实践中，平台责任并未有效分层，部分平台有意“躲”在避风港里，导致平台上大量的侵权违法内容难以处置，这种情形如果泛滥，也有可能带来立法上借鉴《数字服务法》的做法，进一步要求平台主动进行生态治理，压实平台责任。

整体上看，《数字市场法》可以看做是对反垄断法的重要扩充，而《数字服务法》可以看做是平台责任制度的重要扩充，就我国而言就是对《电子商务法》、《民法典》中平台义务、网络服务提供者义务的重要扩充，一直以来，欧盟在互联网监管方面对我国的借鉴效果是不可小觑的，有了先例就有可能被参考，所以对于国内的大型平台而言，不管有没有欧盟的业务，都有必要像美国的这些平台看齐，提前预习欧盟更严格的游戏规则了，毕竟就算立法短期不会调整，但司法是完全可以参考国际趋势提前在个案中作出突破的。