打击美国面临的虚假信息

2021 年 12 月 16 日，美国网络空间日光浴委员会（CSC）发布第 6 号白皮书《打击美国面临的虚假信息》。该委员会对网络支持的虚假信息进行了深入的研究，提出了美国可以采取措施，以增强对虚假信息的抵御能力，特别是来自外国行为者的虚假信息。这份白皮书是委员会深入研究、与专家面谈和审议的结果。报告旨在解释委员会拟议的分层网络威慑战略如何适用于打击虚假信息，并提出一套政策建议，使美国能够更好地防止、应对和抵御针对它的虚假信息的后果。这份白皮书提出了 7 项建议，以减少信息生态系统中的虚假信息，并增强个人和社会对虚假信息和恶意外国影响的适应能力。

1美国的信息生态系统

在虚假信息的背景下，美国面临着来自民族国家对手的严峻威胁，其中最突出的是中国、俄罗斯和伊朗。这些政府利用情报人员、外国媒体机构、企业和侨民散布不实信息，试图削弱对关键机构的信心，散布民众不和。这些恶意的外国行为者利用传统和社会媒体创造和传播虚假信息，以追求更广泛的地缘政治目标，放大严重危机，并利用社会裂痕。

俄罗斯情报机构包括联邦安全局（FSB）、联邦政府对外情报局（SVR）和总参谋部军事情报局（GRU），各自开展影响美国信息环境的情报行动。此外，俄罗斯政府还通过官方渠道、政府资助的实体以及包括俄罗斯在内的代理渠道发布和宣传虚假信息，这些渠道包括战略文化基金会、全球研究、新东方展望和地理信息系统。这些代理机构中有许多通过雇用美国或其他西方作家和学者，混淆了他们与俄罗斯政府的关系。与俄罗斯一样，中国也参与了一项具有长期战略影响力的行动，其目的是在全球范围内改变价值观，并将自己定位为一个新的意识形态。伊朗是一个规模较小但很强大的国家，致力于获得地区影响力，控制公民获取信息的渠道，并维护其国家形象。

2当前联邦政府的举措

在过去的几年里，联邦政府在解决网上虚假信息问题上取得了长足的进步，但在这一领域取得有效进展的重要结构性障碍依然存在。最主要原因是没有明确指定的机构和相关部门统筹所有工作。当前没有一个联邦实体拥有监督、权力或资源来承担打击虚假信息；也不清楚单一的联邦实体应承担哪些责任。为此，包括美国国家情报局总监办公室（ODNI）、美国联邦调查局（FBI）和美国国土安全部（DHS）在内的联邦行政机构建立了一些旨在处理外国虚假信息问题的中心、工作队和提出倡议。自 2017年以来，每一项国防授权法案都提到了这一主题，并授权联邦政府采取行动。美国国会（USC）和行政部门都表示愿意对外国干涉活动做出回击，特别是那些影响选举的活动。美国司法部（DOJ）起诉了与造谣活动有关的特工人员，尤其是那些与俄罗斯互联网研究机构有联系的人。美国财政部（DT）还利用第 13757 号和第 13848号行政命令授予的权力，制裁参与干涉选举的俄罗斯和伊朗实体或个人。

2.1　联邦机构倡议

继俄罗斯试图干预 2016 年总统选举之后，特朗普政府在 2017 年国家安全战略以“以实力维护和平”的标题下列入了一个关于“信息治国”的章节。该文件指出，敌对国俄罗斯和中国为谋取战略利益而进行信息“武器化”，并控制本国公众的信息获得权。同样，尽管拜登政府尚未发布其“国家安全战略”，但 2021 年3 月发布的《国家安全临时战略指南》将错误和虚假信息列为敌对国家使用的工具之一，目的是利用被察觉到的弱点，在自由国家内部和国家之间散布分歧，侵蚀现有的国际规则，并推广其他威权治理模式。

下面概述了联邦政府各机构和部门正在进行的一些最显著的打击虚假信息的举措。

（1）谣言控制。在 2020 年选举活动的筹备过程中，网络安全和基础设施安全局（CISA）启动了谣言控制。政府提供有关选举保护工作的权威信息，先发制人地警告和揭露与选举完整性有关的虚假信息。为了成功复制 CISA 网站，其他联邦政府机构也建立了类似的网站来处理与新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）相关的信息。例如，美国联邦应急管理局（FEMA）和美国国防部（DOD）都有“谣言控制”网站，以帮助“区分关于应对新冠肺炎大流行的谣言和事实”，以及与参与应对新冠肺炎反应的其他联邦政府机构和部门网页的汇总链接。DOJ 的网站也提供了有关如何识别与新冠肺炎相关的骗局信息，美国联邦贸易委员会（FTC）的网站也是如此。各州也采用了这一模式，例如，马里兰州建立了自己的谣言控制网站。在选举和新冠肺炎问题上，科罗拉多州也是如此。

（2）虚假信息工作组。反外国影响工作组于 2018 年在 CISA 的前身机构内成立，2021 年，该工作组转变为（打击）错误信息、虚假信息和恶意信息工作组（MMD），旨在与机构间和私营部门合作伙伴、社交媒体公司、学术界和国际合作伙伴密切协调，建设抵御恶意信息活动的能力。该工作组侧重于 3 个利益攸关方群体：相关主题专家，有助于增强对威胁的理解；可信的发声者，有助于放大信息传递；信息材料中所针对的一般公众。该工作组还试图将虚假信息问题转移到适当的社交媒体平台和执法部门。

（3）外国影响工作队。2017 年秋，FBI 成立了自己的工作组，重点关注外国势力的威胁，其目的是协调反情报、网络、犯罪和反恐部门。它的工作主要涉及投资、信息共享和私营部门伙伴关系。

（4）保护发声人倡议。FBI、DHS 和 ODNI共同发起保护发声人倡议，并为希望保护自己不受网络攻击和外国活动影响的政治活动提供资源。其视频和材料涵盖了商业电子邮件攻击、基于云的服务、洗劫软件、多因素认证和社交媒体素养等主题。这为保护发声人的数字设备、社交媒体账户和私人信息免受网络攻击提供了技巧和最佳实践。

（5）全球接触中心（GEC）。GEC 是根据 第 13721 号 行 政 命 令 于 2016 年 设 立 的，目的是协调政府向外国公众通报恐怖分子事件。2017 财年美国国防授权法案（NDAA）第1287 条修改了 GEC 的授权，赋予其领导联邦机构承认、理解、揭露和打击旨在破坏美国国家安全利益的外国和非国家宣传和虚假信息工作。GEC 的职能包括识别当前和正在出现的外国宣传和虚假信息的趋势，以便协调和制定战术、技术和程序的发展，以揭露和驳斥外国的错误信息和虚假信息，并积极向美国以外的受众宣传基于事实的叙述和政策。到目前为止，GEC 已经发布了一份关于俄罗斯宣传和虚假信息的报告；其技术参与小组通过召集公共和私营部门的技术专家和规划部门来领导美国政府的创新工作。并专门致力于为美国政府确定、评估、测试和实施针对外国宣传和虚假信息的技术问题。

（6）美国国家情报局总监办公室（ODNI）。2021 年 4 月，ODNI 宣布成立外国恶意影响中心，重点是协调和整合有关恶意影响的情报，汇集相关和多样化的专门知识，以更好地了解和监测挑战。该中心建立在通过 ODNI 进行的现有工作基础上，包括一系列关于虚假信息的情报社区评估，主要侧重于选举方面。此外，2021 年根据《情报授权法》要求建立社会媒体数据和威胁分析中心，以促进打击虚假信息的公私合作。情报界将更广泛的战略背景带入有关外国虚假信息的对话中发挥着重要作用，强调了对手如何利用虚假信息来追求其更大的外交、国家安全和经济目标。

2.2　国会提案

在第 117 届国会上，参众两院的立法者就提出了 40 多项包含“错误信息”或“虚假信息”的法案。其他数十项法案涉及与此相关的类似议题，包括外国影响、公民教育、媒体和广告以及社交媒体监管，但没有具体提及虚假信息问题。拟议立法的广度表明，国会有意愿在这一问题上取得进展。与本报告的建议一样，这些提案试图利用各种不同的工具解决虚假信息和外国对美国公众的影响问题。然而，由于党派关系，到目前为止，在第 117 届国会期间提出的与虚假信息有关的法案中，有近三分之二缺乏两党共同赞成。

自 2016 年以来，国会对处理虚假信息的兴趣有所上升。2016 年，俄罗斯破坏总统选举完整性的事件，引发了公众对其作用的担忧。在第 113 届国会（2013 年—2014 年）期间，包含“错误信息”一词的法案只提出了两项，没有一项法案包含“虚假信息”一词。然而，人们对这次议题的兴趣稳步上升，在第 116 届国会（2019年—2021 年）期间，近 100 项法案提到“虚假信息”或“错误信息”。会议也标志着一个重要的转变：第一次有将近一半的法案得到了两党的支持。目前，第 117 届国会的任期刚过四分之一，与虚假信息和错误信息有关的法案数量就或将创下新高。

2.3　国会提案制裁和执法行动

联邦机构对当前造谣活动采取的措施主要集中在执法行动和对试图在选举背景下干涉媒体环境的行为者的制裁上。主要的目标是俄罗斯行动者。在最引人注目的案件中，一个大陪审团起诉了 13 个人和 3 家与互联网研究机构有关联的公司，指控他们卷入俄罗斯试图干预 2016年总统选举的行动，罪名是共谋欺诈美国、串谋实施电信欺诈和银行欺诈，以及严重的身份盗窃。在最近的一项行动中，司法部指控一名佛罗里达州居民利用社交媒体故意散布有关投票的虚假信息，从而干涉了 2020 年的总统选举。

财政部还根据两项行政命令（EOs）和一项立法，对使用网络手段干预诉讼的行为者实施了制裁。2016 年，奥巴马总统签署了第 13757号行政命令，这是对早些时候关于网络攻击的行政命令的一项修正，授权对篡改、更改或造成挪用信息并且其目的或效果是干扰或破坏选举进程的机构或人实施制裁。2018 年，特朗普总统签署了第 13848 号行政命令，授权直接或间接参与、赞助、隐藏或以其他方式参与干涉美国大选的人实施制裁。这两项措施都使财政部能够冻结资产，并阻止被列入外国资产管制局特别指定国民名单的个人的交易，因为他们的行为符合上述规定。这两个行政命令还使财政部能够制裁在物质上、财政上或技术上帮助其他从事此类行为的人。

到目前为止，财政部已经根据这些行政命令对 100 多名与选举有关的干扰和网络支持的虚假信息采取了行动。其中一些行动基于上述对参与 2016 年总统选举干预的俄罗斯个人的起诉，或针对参与 2018 年中期选举干预的俄罗斯国民和公司。其他一些组织也涉及伊朗行为者和实体，包括一些伊朗政府组织，因为它们干预了 2020 年总统选举。司法部还根据《外国代理人登记法》和《国际紧急经济权力法》，利用其权力机构占领伊朗用来攻击美国人和影响公众舆论的领域。

3打击虚假信息的建议

本白皮书概述的战略和建议优先考虑那些最有可能对民主机构或健康和人类安全造成重大损害的威胁。仅在过去一年，美国公众就面临着威胁这两个目标的虚假信息活动，这表明危险威胁是真实和普遍的。

3.1　建议 1：国会应设立一个公民教育工作队，使更多人能够获得公民教育资源，并提高公众对外国虚假信息的认识

虚假信息剥夺了民主国家政府和公民所必需的知情权。该委员会重申，减轻虚假信息影响的最可持续的方法是建立公众对抗御虚假信息的能力。为了抵制对手试图混淆真相、加剧分裂、破坏民主及其体制等意图，美国需要重振公民教育，从而恢复共同的价值观。

通过宪法手段更有效地推动变革。在公民教育方面，重新强调对媒体和数字扫盲倡议，以帮助人们更合理使用信息，并发展理解数字时代公民责任概念所需的技能。美国政府必须促进和重振美国对民主制度重要性的理解，以此作为抵御外国利用分裂和自满的堡垒，这是美国政府在国家安全方面的当务之急。

公民教育对于培养应对国家安全挑战所需的公民责任感也至关重要。了解美国宪法和美国建国文件并对所在的国家和社区感到责任感，更有可能努力避免分享虚假信息。传统的网络安全是政府、企业和个人的共同责任。然而，如果美国没有向其公民灌输公民责任感，他们就不太可能意识到自己在工作和家庭中在保护网络生态系统方面的作用。新冠肺炎和其他公共卫生问题也引起了类似的关注。

为了支持促进公民参与的必要性，国会正在考虑通过两党、两院制立法来重振公民教育。国会应该在国家安全的迫切要求下采取行动，建立资源和项目，为所有年龄段的公民教育提供适当的联邦支持。

3.2　建议 2：国会应确保向非政府虚假信息研究团队提供资金支持

外国虚假信息活动的性质以及对美国产生的影响，这个复杂问题仅靠联邦政府无法解决。学术机构、智囊团、非营利组织和企业实体在识别和揭露网上虚假信息活动方面都发挥了重要作用，联邦政府可以通过与社会媒体数据和威胁分析中心合作提供资金和研究机会来支持这些组织的工作。研究任务是多方面的，非政府组织可以帮助人们更丰富地理解虚假信息活动，分析虚假信息活动在内容和结构方面的中长期趋势、开发分类和共同定义，以便进一步开展旨在减少虚假信息影响，提升其对策的有效性的研究。这类研究通过提高对潜在和持续威胁的认识来建立更知情、更具弹性的公众和证据基础，对未来制定应对虚假信息挑战的政策解决办法是至关重要的。

国会通过拨款、计划和立法方式为虚假信息研究人员提供资金，以确保非政府研究人员获得虚假信息的数据；增加对美国国家卫生基金会（NSF）的资助，为外国虚假信息的研究提供捐款；增加对行为和认知科学、社会科学和经济科学、计算机和网络系统以及信息和智能系统部门的资助，用于支持以下方面的进一步研究：信息环境下敌国的行为及其对美国公民对民主的态度；虚假信息的经济学，以及联邦行动如何减少制造和传播虚假信息的动机；被操纵的媒体（也称为“深度伪造”）对在线用户的感知、态度和行为的影响；验证图像、音频和文本来源的技术解决方案，以帮助识别、标记和控制在线出现的媒体。

3.3　建议 3：国会应资助司法部向非营利中心提供支持，以便向美国公众查明、揭露和解释有害的外国影响活动

正如新冠肺炎相关虚假信息所造成的损害所表明的那样，除了采取长期的公共教育举措，美国还必须具备实时识别高度危险的虚假信息活动的能力，并将其告知活动平台和公众。民间社会还必须保持强大的非政府能力，以查明这些虚假信息活动及其有害的基础设施。至关重要的是，美国政府应帮助确保社交媒体公司、其他媒体机构、私营部门和民间社会的利益相关者继续建立必要的专业知识和信誉，以便在虚假信息活动对美国公众构成紧迫威胁时发出警报。

为了帮助增强非政府组织识别和宣传此类活动的能力，国会应该资助司法部，通过司法部的项目（该项目可以通过该办公室的一个部门进行管理），与国土安全部和国家科学基金会协商，向非营利性中心提供支持，以确定、揭露和解释对美国公众有害的外国影响活动，同时将这些活动置于避免放大这些活动的背景下。CSC 将这一建议纳入了 2020 年 5 月题为《大流行病的网络安全经验教训》的白皮书，与大流行病和疫苗安全有关的虚假信息的继续传播再次验证了这一建议的重要性。

3.4　建议 4：国会应在国土安全部内建立一个能力，以积极监测外国的虚假信息

国会应责成国土安全部部长、国家情报局总监和联邦调查局局长协商，通过在国土安全部内建立一种职能，以积极监测外国宣传、恐怖主义传播和暴力极端主义。美国媒体应建立社交媒体环境；向公众宣传其内容；并就此类宣传中所涉及的主题提供事实信息。

国会还应授权该职能机构与国务院全球参与中心分享信息，并从该中心接收信息。国会应指示国土安全部与国家情报总监和联邦调查局协商，制定一项利用主要社交媒体平台、开源情报公司和其他私人调查机构等来源的数据计划，以告知公众。在制定该计划时，国土安全部应制定和协调一个公私流程，以便与联邦政府自愿分享信息，对外国和极端主义的虚假信息活动进行追踪溯源，并制定迅速施加后果的备选方案。此外，该计划应提供一个蓝图，与合作伙伴和盟友协调，以促进伙伴国政府、美国政府、州和地方政府、学术界和私营部门之间的多向信息共享。

3.5　建议 5：国会应在国土安全部设立一个资助项目，旨在为州和地方政府配备必要的人员和资源，以查明外国虚假信息活动，并将反制措施纳入公共传播战略

与联邦政府相比，州政府和地方政府的信任度相对较高，联邦政府对抗虚假信息的最有效方式之一是使州和地方政府能够在一些公共通信中发挥带头作用。但与联邦部门和机构的对应人员一样，州和地方政府机构的公共事务小组往往资金不足且缺乏教育公众了解影响州和地方政策问题的虚假信息的能力。联邦政府还应确保州和地方政府，包括州和地方选举官员和法院，可以申请资金，为其通信小组配备提供更多的人员和工具，以查明和应对可能影响健康和人的安全或民主体制完整性的领域的虚假信息。

国会应授权设立一个由国土安全部管理的资助方案，并为该方案拨出充足的资金，使各州和地方政府提供具备必要的人力和资源，以确定虚假信息活动，并在影响健康和人的安全或民主体制完整性的政府计划或政策出台时，将反制措施纳入公共宣传战略。

3.6　建议 6：国会应改革《外国代理人登记法》，并指导联邦通信委员会出台新规定，以提高美国媒体所有权的透明度

人们对大众媒体全面、准确、公正报道新闻的信任度正在下降。在 2000 年，12% 的美国成年人将他们对大众媒体的信任度评定为“一点也不信任”；相比之下，51% 的人评定为“有很大的信任度”或者“有相当多的信任度”。在 2020 年，33% 的美国成年人对大众媒体不信任，而只有 40% 的人对大众媒体“有很大的信任”或“相当多的信任”。许多因素影响媒体的整体信任度，但美国新闻消费者应该有权了解他们的新闻环境中的信息来源。当媒体机构是外国所有和经营时，透明度法规对于确保美国新闻消费者意识到外国行为者试图影响公众舆论至关重要。当媒体机构是国内媒体时，透明度规则仍然是至关重要的，因为它们帮助美国新闻消费者了解他们收到的信息。

国会应授权强化司法部对外国媒体公司可能违反《外国代理人登记法》（FARA）进行调查的能力，国会还应指示联邦通信委员会（FCC）颁布关于在美国境内运营的所有媒体公司的媒体所有权透明度的新规定。

3.7　建议 7：国会应授予联邦实体发布和执行社交媒体平台透明度准则的权力

社交媒体平台已经改变了人们消费信息的方式。虽然平台不是信息的唯一提供者，但平台却被虚假和不实信息利用于在美国挑起和放大政治和社会的不和谐。由于平台在信息生态系统中的独特地位，可以对媒体和信息环境产生积极的影响。政策制定者和立法者应该抵制将内容排除在第一修正案（First Amendment）保护范围之外。

国会应指示拜登政府在 90 天内报告并计划委托一个实体为社交媒体公司制定明确的透明度准则。该实体不应限制内容，而应负责制定与以下方面要求有关的规则：（1）关于内容审查政策和被删除内容的透明度上报情况；（2）平台广告的透明度和标签；（3）平台上信息排序算法的透明度要求；（4）对 FARA 注册代理创建的内容进行标记；（5）对 BOT 账户和由机器人传播的内容贴上标签；（6）社会媒体公司将制定政策和程序，披露机器人和其他此类工具的使用情况。

4结　语

信息系统是一个具有挑战性的政策问题。它涉及个人自由，以及外国对美国民主的介入，同时也影响到国家安全和美国民主的基础。它巧妙地编织在现代社会和网络中，但是却具有威胁性。这份白皮书中的建议同样具有挑战性，政策制定者会发现，要实施一些像对社交媒体公司的监管这样的措施，难度会比其他措施更大。虽然这些建议在某种程度上是相互关联的，但它们可以单独执行，每一项建议都将代表打击虚假信息斗争的进展。